法规严重缺位

□彭六生王频 20世纪80年代开始，我国现代物流业经过数十年的发展，终于迎来了蓬勃发展的大时代。面对新的发展机遇，现代物流业虽然展现着强劲的发展势头和傲人的发展魅力，但现代物流法规缺位问题已经成为我国现代物流发展的行业之痛。 一、我国物流法律制度现状与问题 关于 “现代物流”的定义： 《中华人民共和国国家标准-物流术语》中将物流定义为 “物品从供应地向接收地的实体流动过程。根据实际需要，将运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等基本功能实施有机结合。”本文所指的物流概念均在此定义范围之内。 市场经济是法制经济，离开相对完善的法律制度，任何行业或产业都不可能得到健康、持续的发展。现代物流业作为一个知识需求强度大、作业环节复杂的行业，它的外部环境支持应当立足于规范、公平的法律制度。但是，我国物流法律制度没有体系化，也没有制定任何规范物流作业行为的地方行政法规，有关的法律法规散见于其他行业之中。物流产业在阶段结构层次提高与性能转变的过程中，我国创造完善的物流法律制度环境是相当重要。 我国现代物流法规缺位问题的五个主要特征： 1.物流业市场准入制度缺失。 市场准入制度缺失问题是法规缺位现象的突出问题。它具有消极性，当且仅当市场失灵，补贴、税收等宏观调控手段不能实现或有效实现政策目的时，才可运用的一种微观规制手段。但是在市场准入实践中，设定的目标往往偏离效率与公正，表现为：一方面大量不具备法定条件商事主体没有获得准入许可就直接进入物流规制市场；另一方面，因市场准入规制欠缺，我国物流业存在准入设定者、执法者与被规制者 “三位一体”的情况，导致法律的权利制衡流于形式。 2.物流标准化制度与物流统计制度的缺失。 我国对于物流装载标准、计量标准等没有法律规定，也没形成统一的标准制度体系，相关的标准化工作分散在不同的部门之中，产生了协调配套性差，商品信息标准不统一的问题。《中华人民共和国国家标准-物流术语》等一些重要的国家标准规范的投入实施，仍不足以解决我国物流标准化基础薄弱、物流统计核算制度立法滞后问题，导致各地域间的协调运作机制成为阻碍现代物流发展。 3.我国适用的物流法律法规中对物流合同的规定已不能适应产业发展。 基本法律如民法通则、合同法、经济法对物流作业合同如运输合同、仓管合同、保管合同都有原则性的规定。但是对于包装、搬运、第三方物流合同以及环节中涉及的其他物流作业合同，只能机械地以 《合同法》中对保管合同、承揽合同等的相关规定作为参照加以调整。国家也没有现代物流合同概念和相关实施细则，需要地方从运输方式公平竞争的角度进行立法规范。 4.适用的物流法规位阶层次低下，产生的法律强制性不足的后果。 我国适用的物流经济的法律法规中，法律效力较高的是法律，如民法通则、合同法等，其他多数是由国务院各部委下发的、区人大或者政府制定颁布的行政法规或部门规章，它们都具有位阶层次底下，法律强制性不足的缺点。有些仅是国家制定的推荐性行业标准，以相关企业自愿采纳为主，不是严格意义上的法律，这就致使其不具法律强制性。 二、美、日物流法律制度建设经验借鉴 1.美国物流法律制度建设经验借鉴。 在物流发展目标上，美国主要依靠物流政策指导。在2005年的 《国家运输科技发展战略》中，规定交通产业的总目标是：建立安全、高效、充足和可靠的运输系统。其范围是国际性的，形式是综合性的，特点是智能性的，性质是环境友善的。20世纪80年代，美国通过了 《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》以及 《斯泰格斯铁路法》。这些法规的出台逐步放宽了对公路、铁路、航空、航海等运输市场的管制，取消了运输公司在市场准入的审批与限制。20世纪90年代美国又相继通过了 《协议费率法》、《机场航空通道改善法》和 《卡车运输行业规章制度改革法案》。这些制度的实施，减少了联邦法案的约束，推动了运输业更接近 “自由市场的体系”。 我国适用的运输业法律法规中，在公路运输方面，有 《中华人民共和国公路法》、 《中华人民共和国道路交通管理条例》等法律规范；铁路运输方面，有 《中华人民共和国铁路法》、《铁路货物运输规程》等；航空运输的国内立法，有 《中华人民共和国民用航空法》、 《航空货物运输合同实施细则》等规范；水路运输方面的法律规范，主要有 《中华人民共和国海商法》、 《中华人民共和国水路运输管理条例》和 《中华人民共和国国际海运条例》等。参考美国运输业的管理体制与法律制度，不难发现，截止到目前，我国的运输业仍处于分散管理的状态，行政分割、行业垄断情况严重，各行业、各区域间常使用诸多办法进行物流垄断和不正当竞争；在管理权限上，运输业跨越了交通，铁道、民航、商务等十几于部门，诸部门各有相关规定难以统一。如果一家物流运输企业若想在国内从事多式联运事务，必须同时向不同部门的审批单位提出申请，在进出口通关问题上，更是手续烦多、时问冗长，无法达到现代国际物流企业的效率要求。因此，运输企业多式联运的优点难以得到体现，物流服务的供应链也被切断，导致出现运输服务低质量、低效益的局面。 2.日本物流法律制度建设经验借鉴。 日本早在1966年就制定了 《流通业务城市街道整备法》，统筹规划大城市中心部位物资流通设施的合理布局。1997年制定了 《综合物流施政大纲》，目的在于统一指导建立高效的市场竞争环境和必要的基础设施环境。2001年又制定了 《新综合物流施政大纲》，拟解决加强国际竞争力；加强环保，构筑循环型社会；开发现代信息技术，发展物流业，满足国民的需求，与国民生活相和谐。目前日本政府正在修订、制定相关的法规，使大纲目标得到落实，努力构筑具有国际竞争力的物流市场。进入20世纪90年代以来，日本政府对流通产业相关的法规进行清理，制定 《物流二法》从物流角度对物流事业引进了竞争机制，制定《物流效率化法》从商业角度对现有的物流现状进行改革，形成有效的纵向的物流组织，把零散的小规模商业店组织起来，统一管理。这使自发形成又落后于时代的日本流通系统开始进入流通现代化发展阶段。无论从物流业整体，还是从某个具体物流功能上看，日本的物流政策法规体系都很完备。以运输业为例，在水、陆、空运输、组织管理、基础设施建设、运输安全、争议的解决等方面都制定了法规，如：在行政组织方面有 《运输省设置法》等；陆上交通方面有 《铁路营业法》等；海上交通方面有 《海上运输法》等；航空交通方面有的 《航空法》等。随着社会的变革还在不断对其修订、充实，形成相互协调、配合统一的法律体系。 日本物流法律法规中，最值得我国政策法规借鉴的是重视可持续发展战略，建立循环经济物流模式的法律法规制度。纵观我国在物流业的政策法规，可持续物流法律法规立法缺失，造成无法可依的局面；运用到物流方面的环境保护法律法规，多属于义务性规范，缺乏法律强制性、规范性与可操作性。 三、关于解决我国物流法规缺位问题的建议 面对我国经济发展所带来的机遇与挑战，我国物流业政策法规不能满足市场经济发展的需要。针对我国物流法规缺位问题，笔者提出以下参考意见。 1.完善我国的地方立法与优惠性政策的制定。 我国交通、信息、工商等部门分管作业，繁杂的部门规章制度使得物流法律体系各部门之间难以产生直接的横向联系，物流行业垄断、地方保护、部门分割，造成了物流资源不必要的浪费。要改变这一被动局面，笔者建议，应当打破行业、地区和部门的局限，建立物流工作的联合会议制度，加强管理机制和协调机制，做到整体布局，全面统筹，充分利用与整合各种社会资源，实施符合全区现代物流产业发展的优惠性政策与制定相应的地方行政法规。首先，应当通过汇编修订我国现有的物流行政法规；梳理物流政策法规的内在逻辑脉络，理顺各规范、条例之间的承接与递进关系，避免重复立法；其次，认真清理、修改、补充、整合由于适用范围有误、规制内容过时而影响产业发展的相关政策法规，提高物流法律规范的层级效力，增强其可操作性；再次，在利用WTO规则、遵循相关国际惯例的基础上，针对不同法律法规的实际情况，通过清理、修正、修订、废止、补充立法等适当手段，规范现有物流法规和部门规章。 2.制定我国统一并与国际接轨的物流标准体系。 在各个物流环节使用的设备、集装箱标准与包装、运输、装卸等物流作业环节的技术标准、计量标准物流服务标准等，都需要政府在借鉴西方主要国家物流法律制度建设经验的基础上，领导、扶助制定统一的物流标准体系。特别是，国际物流作业具有复杂性，所要求的单证数量繁杂，作业形式难度高，涉及的法律关系复杂、争议大，所以，制定统一、合法、规范的单证，需要建立我国物流协会交易条件及营运标准。 3.完善物流行业协会组织制度。 我国应充分发挥行业协会的积极作用，逐步建立物流行业协会组织，实施物流市场需要的行业自律规范，从而管制市场行为。政府从政策法规上给予支持，对物流行业协会组织的功能、职权、作用，与政府相关部门的联系、沟通作出具体的法律规定，使物流管理技术逐步与国际惯例接轨，发挥民间组织的协调功能。 4.清除部门与地方保护主义，严格规范市场准入制度与合同订立行为。 根据现代物流的发展，要求打破传统的行业与区域限制，清除部门与地区保护主义，以改革市场准入制度、规范合同订立行为作为着力点，促进开放、竞争有序的统一大市场的形成。这是我国现代物流业的出发点与落脚点，也是当前最为紧迫的任务。必须打破、纠正并制约地区封锁和行业垄断的不正当竞争行为，创造公平、公正、公开的物流市场环境；严格审核物流企业市场准入资格，使各类物流企业在公平、高效的市场竞争中优胜劣汰。 5.加快转变政府职能，提高政府宏观协调能力。 政府有关部门务必加快转变职能,强化服务意识,去除拖沓推诿的工作作风和严厉打击权力寻租的不法行为，杜绝政府运用行政权力粗暴干预市场正常运行和竞争秩序。在物流规划建设、技术改造、查验通关、交通管制、工商管理、财税金融方面给企业给予支持，积极帮助解决物流企业在跨地区经营过程中，遇到的工商登记、办理证照、统一纳税、城市配送、交通管制、进出口货物查验通关等方面的实际困难。构建与其他地区物流管理部门的信息沟通渠道，建设基础设施服务体系和网络信息操作平台系统。 （作者单位：湖南现代物流职业技术学院） □李学工 五、农村物流与农村消费物流的关系 前有所述，农村物流是在特定地域范围内所有的物流经济活动，其物流供给与物流需求而形成的物流服务市场和包含买卖双方的产业集合。消费物流是站在消费领域的角度考虑物流问题，而农村物流是站在全社会物流供给的角度寻求满足社会需求的提前下，实现对消费相关群体利益的最大化，以谋求自身的生存和发展。因而，农村消费物流主要是指满足农村经济发展中各类产业组织的物流消费，解决消费中由于空间和时间带来的各种矛盾和障碍，如生产资料和生活资料消费的成本最小化与服务最大化。农村消费结构与消费支出的总量决定农村物流的总供给量，农村消费物流是农村物流的一个组成部分，涉及到农村各产业组织消费机构的物流需求，还包括农村生活消费的物流需求，是农村物流供给的最后阶段，也是物流价值实现增值的末端，随着农村消费环境的不断优化，消费物流必然成为农村物流的重要板块，使农村物流的内部结构日趋完整。 总之，农村物流是从物流服务供给的角度出发，以物流的成本和服务为发展理念和追求的目标，最大限度地在满足社会需求的基础上，谋求生存和发展；而消费服务是站在消费领域的角度出发，是基于消费的质量水平考虑其消费成本最小化和效率的最大化，两者关系不存在谁服从谁，既存在矛盾的对立，又是相互依存的关系。这就决定了消费物流是农村物流优先发展的重要环节，农村物流是否能够以人为本地贯彻科学发展观，能否站在消费领域的角度，全方位提高社会各界消费方的生产或生活效率与效益，降低其消费成本为己任。 六、农村物流与“万村千乡”市场工程建设的关系 农村市场体系建设的核心是农村流通网络建设，扩大农村消费处于重大发展机遇和阶段，随着农民收入逐步提高，营造良好的消费环境，“万村千乡”市场工程将覆盖全国70%乡镇、50%自然村，通过建立新型农村市场流通网络，保障农民方便消费、放心消费。但由于长期受到城乡二元经济结构和农村生产力水平的制约，当前农村商品流通产业普遍存在设施不足、设备陈旧、交易成本高、交易方式落后等问题，不仅影响农业生产和农民增收，也抑制了农村社会各方面的生产和生活消费，延缓了农村市场化进程，成为农村发展面临的新瓶颈。根据政府调结构、保增长、扩内需和保民生的要求，“万村千乡”市场工程建设则正是体现了以人为本的核心理念和价值观，而农村物流作为“规划”中九大重点工程之一，将会对“万村千乡”市场工程起到推波助澜的作用，农村物流正当其时和大有用武之地，必将使农村物流与“万村千乡”市场工程两者找到最佳的切合点。 综合上述，农村物流与“万村千乡”工程建设相互依赖、相互促进的关系，它是盘活“万村千乡”工程建设的一条“生命线”，作为连接“万村千乡”工程的供给物流链和消费需求物流链，承担工业品下乡和农产品进城的任务，而 “万村千乡”工程建设又是农村物流调整与振兴的良好契机，需要农村物流全方位整合农村各方面的社会物流资源，将农村从事运输、仓储、加工、包装及物流信息服务等各类组织的资源，以及农村中国邮政、新华书店、农业企业集团的资源全面整合，构建农村物流网络体系，搭乘“万村千乡”工程建设的快车，配合其工程建设实现自身的跨越发展和可持续发展。 七、物流政策与农村物流科学发展的关系 “农村物流政策”泛指政府公共权力对农村物流的介入与干预，它包括与物流相关的法律、法规、对策、规划、计划等，以及政府对物流的基础设施、运行载体、执行主体、资源整合、部门协调、技术手段、行业规范、改革开放等方面的直接干预。从这个角度来看，农村物流政策的主体包括三个部分：立法、司法与行政机构。确保农村经济社会的和谐发展和科学发展，需要贯彻、落实及执行农村科学发展观的重点。首先，必须加强农业高技术和基础研究，引领现代农业发展，全方位提升我国农业高科技领域的国际竞争力；其次，进一步强化关键技术集成创新研究，为农村和农业经济发展提供有效支撑。要围绕农村与农业发展的重大需求，全面提高农村和农业综合生产能力。为保障经济安全，增加农民收入，增强农业可持续发展能力提供有效的科技支撑；再次，加大农业科技成果转化和推广力度，全面提升农业科技成果的应用水平。 围绕新农村建设的主要任务，进一步明确农业科技成果转化与推广的工作定位，重点加强新技术、新成果、新产品的技术熟化与转化；最后，强化区域农村科技工作，提高区域农村科技创新与服务能力。通过实施一批重点科技项目，加强技术集成推广，培育和壮大一批具有较强区域带动性的特色支柱产业，促进农民增收致富，推动区域经济发展。 农村物流政策则是涉及农村范围及其以外相关有助于物流经济增长的制度机制保障体系，它与农村科学发展是一个相互依赖、相互促进、互为联动的关系。农村科学发展的本质是推动经济的集约化发展，农村物流政策是确保农村物流实现率先发展保障体系，也是实现农村科学发展的主要途径和关键手段。 八、农村物流与物流经济伦理的关系 从现阶段我国农村经济发展的进程中来看，社会政治、经济、法律、技术等环境是相对脆弱的，农村物流自身起步晚、技术、信息条件落后，加之，从产业市场结构、产业绩效、产业组织集中度、进入壁垒等均处于低层次发展水平。这就决定了农村物流不仅在行业组织结构、管理模式、运作流程等方面，表现出市场竞争秩序、竞争手段的粗放性，市场结构的非完整性，以及竞争环境的复杂性。这使得农村物流经济活动的行业规范、同业协作、物流要素衔接、流程操作等方面，有关违背经济规律、违规操作、恶意竞争、物流链脆弱等问题层出不穷。 因此，特别需要建立经济伦理和道德规范机制，构建物流活动的理念或行为的伦理价值导向体系，约束物流行为主体与客体的经济行为，促进农村物流的健康稳定发展。与其说市场经济是法制经济、信用经济，还不如说是伦理经济和道德经济，市场经济的高级阶段必然是伦理道德在经济社会的回归。因而，推动农村物流的健康发展，政府引导，各界参与，行业推进，加快农村物流行业组织的特殊作用，以规范物流行业及组织的市场行为。面对当前农村物流市场无序、零散、粗放的经营环境下，一方面，加强对农村物流行业及其组织和市场行为的规范，加大物流领域经济法律法规的建立和完善；另一方面，亟需建立农村物流经济伦理价值体系，依托行业协会及各类农村合作组织，构建和谐物流、生态物流、环保物流、协作物流、诚信物流、安全物流等内容的物流伦理价值体系，尽快实现农村物流的科学发展、率先发展、和谐发展和持续发展。 总之，上述八大关系贯穿了一个核心，即“规划”中多次出现“一体化”的概念或理念。农村物流是我国目前调整与振兴规划中的核心，一方面它牵动着农村经济社会全面发展和可持续发展；另一方面，又是我国国民经济发展保增长、扩内需、调结构、惠民生等精神实现的重要手段与途径，意义重大，联动和带动性强。如果说“规划”是推动我国现代物流业发展的奠基石，那么农村物流则是推动我国农村经济社会实现又好又快发展强劲的动力机。 （完） 作者简介：李学工，曲阜师范大学运筹与管理学院教授，物流科学研究所所长，硕士生导师。近年主要研究领域：农村物流、农产品物流、港口物流等领域。

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