金融危机下的宏观经济政策反思

　金融危机的范围之广、速度之快、对全球经济冲击之深、其走势之不确定都堪称百年不遇。我国经济所受到的外部冲击也超过了半个世纪以来的任何一次经济危机。在科学发展观的指导下，以正确的视角审视危机、以科学的方法应对危机并认真总结危机应对的政策效果，是摆在每位经济工作者面前的重要任务。 　　一、经济稳定向好，但反转未至 　　目前各国经济发展有好有坏，有的从危机中恢复得快一些，有的恢复得慢一些，有的刚渡过一个危机又滑入另一个危机，总的来看，全球经济形势依然严峻。相比全球经济疲软，我国经济在政策刺激下显示出一些好的迹象。但考虑到我国经济经过多年的开放发展，已经积累了一些市场经济的弊端，即便没有金融危机冲击也要进行自我调整，断言我国经济已走出金融危机的阴影并迅速反转，为时尚早。 　　首先，我国经济关键指标离健康还很远。到2009年5月份我国外贸进出口总额同比下降25.9％，已经连续7个月下滑，现10年来最大跌幅。出口在GDP中所占比重从2008年的32%降为2009年第1季度的25%，出口对GDP增速贡献率为负。我国目前外需不足而内需又历来较弱，投资拉动成为经济增长的主要动力。当前政府主导型的投资能量虽已得到部分释放，但民间投资仍然不足，公共支出对私人投资带动效应不明显。如浙江省1―4月全省限额以上国有控股投资同比增长30.9%，而民间投资仅增长7.9%，社会投资未明显启动。虽然消费占GDP比重从2008年的36%骤升到2009年第1季度的45％，但在缺乏社会保障、房价高企、居民预防性储蓄较高、社会失业加重的情况下，被动式增长的消费缺乏拉动经济持久增长的底气。与此同时，我国工业生产在低点徘徊，发电量和工业增加值指标并不乐观。而反映经济活跃程度的物流指标2009年第1季度同比、环比增幅均为负值，即便剔除2008年同期雪灾因素后，同比降幅仍达30%，公路、铁路、水运下降尤为明显①。 　　其次，我国经济运行中的新问题已经出现。在财政大量投资和信贷巨量投放的推动下，虽然国民经济的部分领域出现好转，但我国已经面临通货膨胀压力。虽然CPI指数同比连续4个月为负，但2008年我国处在明显通胀期，考虑到翘尾因素，目前相对2007年已经是通胀了，预计下半年CPI指数也会揭示出明显通胀。与此同时，随着财政收入下滑和财政支出增加，我国的财政压力也相应增大。 　　短期来看，我国部分经济领域，如金融、钢铁、建材、水泥和房地产等似乎已经明显复苏，但短期复苏是否有利于国民经济的长远发展和实质性复苏仍待斟酌。应当看到，为迎接下一个经济增长周期做好坚实准备，理顺阻碍发展的体制机制，优化失衡的国内外经济结构才是最为关键的。 　二、当前宏观经济政策反思 　　我国经济的根本问题是经济结构失衡，当前的首要任务是确保经济发展、解决就业困难和维护社会稳定。如何既能确保就业，又不继续加深结构失衡，实现“近期保增长、远期调结构”的总体经济政策目标，需要有一个政策衔接机制。目前的经济刺激计划尚未着力于对这种内在衔接机制的深度考量，地方重复建设问题、就业问题开始露头。应当看到，宏观经济政策的支点是保就业、保企业，而不能简单地理解为保GDP增长率，更非单纯的大兴土木。 　　（一）货币政策反思――增强预见性、科学性和配套性 　　经济增长、物价稳定和充分就业作为货币政策的三大目标，内在矛盾一直存在。在金融市场发展不健全的背景下，货币政策必须保持稳定性，而非短期的相机抉择，要在因地制宜的基础上增强货币政策的预见性、科学性和配套性。 　　在2006―2008年紧缩的货币政策周期，2007年连续6次上调存贷款利率，2008年上半年连续5次上调存贷款利率和存款准备金率，同期美国次贷危机却愈演愈烈，“两房”被美国政府接管，其金融机构已经浮现流动性危机。但人民银行仍向外界坚称紧缩的货币政策不动摇，实施严格的信贷规模管理，过紧的信贷政策加剧了企业特别是中小企业的融资困难。 　　雷曼兄弟破产倒闭之后，人民银行才重启新一轮的宽松货币政策，4个月内存款准备金下调了4次、存贷款利率下调了5次。这种集中而猛烈的货币政策调整引起信贷投放大增，助推了经济的大起大落。今年以来，广义货币供应量（M2）已连续3个月增长超过25%，余额达到了54.82万亿元，信贷投放继续猛涨，仅第1季度信贷投放新增就达4.6万亿，达到2008年一年贷款新增量。按常理，企业受危机冲击，负债意愿会降低，而政府类项目由于2008年紧缩政策，新开工项目较少，社会实际资金需求应不足，无法承接如此规模的贷款。但2009年1―5月份信贷市场却硬生生接下了5.84万亿元的贷款，同比多增3.72万亿元，其中中长期贷款新增就占到了49％。市场的此种反常行为至少有两方面原因：一是货币政策的反复性导致了公众预期的错判，尤其是对通胀预期的提前到来，使部分企业和银行担心信贷宽松政策突变，提前把本该分数年投放的贷款一步到位；二是地方政府“保增长”压力很大，GDP考核模式没有根本改变，面对未来预期不明朗的经济形势，地方政府投资拉动意愿强烈，政府类融资平台不顾债务承载负荷，大量储备资金。这两种内在动因表明，在信贷政策扭曲下，市场的心理预期犹如惊弓之鸟。此外，信贷集中投放可能进一步加剧了资金配置的“马太效应”。商业银行为了避险竞相将贷款投向具有政府背景的客户，导致其信贷集中度畸高。带有“指标性”烙印的贷款一方面促使信贷资金于投向分布上出现分化，最需要资金的弱势产业和弱势企业资金获得并不容易；而另一方面，信贷增长在品种分布上也出现分化，商业银行在缺乏项目的情况下，为了完成贷款投放任务，放松对票据融资的审核，仅2009年前5个月，票据融资新增就达到1.69万亿元，占总贷款新增的29％。 　　我国货币政策尤其是信贷政策存在的上述问题平添了我们对远期可能蕴藏风险的担忧。一方面，信贷市场潜在风险加大，信贷集中投放会导致政府负债空间大幅收窄，其承担的高成本不利于可持续发展，而强行负债则会严重透支政府后期财力。另一方面，政策转向的潜在风险也在加大，银行与政府之间博弈的结果是信贷资金堆积于政府项目，造成信贷投放猛烈的假象，一旦引起通胀预期，央行不得不适度紧缩货币政策，则可能催生银行大量不良资产。这种风险预期又进一步固化了信贷市场负债主体的“层级化”结构：政府类客户→大企业集团→中小企业→弱势客户，这不利于经济结构优化。 　（二）财政政策反思――增强前瞻性和配套性，重视结构优化 　　我国是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体，要解决好“三农”问题、基本公共服务均等化问题，财政投资还非常不足。“扩内需、保增长”可以转变一下视角，从解决“二元经济”、优化经济结构开始，避免进一步加剧经济失衡，重点解决好财力分配与切入点问题，增强政策的前瞻性和配套性。 　　从中央地方财政预算执行情况看，当前的民生投入仍然比重较低，欠账较多，有必要进一步加大支持，以制度变革推动发展。中央2009年财政预算与2008年各方面基本比例类似，增加较大的是为保灾区重建的农林水务支出。社会保障支出比例有所下调，医疗、卫生、社保等关切居民生活的财政支出增加总量1 343亿元，其中713亿元是建设投资，而非体制性改革投资，教育、医疗卫生和社会保障支出比例远低于美国、日本和印度等国。这表明我国财政投资中存在重建设投资、轻体制改革投资的问题，社会保障包袱没有真正得到解决，缺乏藏富于民的政策力度。我国的高储蓄率是基于低保障基础而产生的，这个储蓄本质上并非居民手中的现实消费能力，而是对未来教育、医疗、养老等的自我保险，具有社会发展的阶段性制度和结构特征。目前转变的方向就是以国家社会保障逐步替代这种居民自我保险，将预防性积蓄转化为真正的消费能力。 　　当前政府直接和隐性负债过高，财政风险较大，财政投融资管理体制改革仍较为滞后。从中央财政角度看，国有大型银行和央企的负债实际上在某种程度上都是政府隐性负债；从地方财政看，政府投融资平台的负债也大部分是政府隐性负债。有观点认为我国中央财政赤字率保持在国际警戒线以内（GDP的3%），较西方国家不高，因此风险可控。但实际上，我国地方政府隐性负债较大，高财政赤字风险不容忽视。根据财政部测算，到2007年底，地方政府性债务达4万多亿元，其中直接债务占80%，担保性债务占20%，隐性债务则无法统计。如果我们仅以地方具有政府背景的投融资平台的负债来估测一下隐性负债，则这个数字于2009年第1季度就可达到两万亿，再加上高校和公路建设等贷款，那么地方政府性或准政府性负债更大，可占我国GDP的20％以上，这对经济的长远发展有很大的危险。 　　地方财政在“保增长、扩内需、调结构”的政策导向下，投资配套压力很大，难以完全承担起当前投资拉动政策的任务要求。根据中央检查组的检查，至2009年4月28日，第二批新增1 300亿投资中，地方配套资金到位率仅30.7%，个别省份地方配套资金甚至不足10%。社会投资没有跟进、地方财政下降、政府收入减少是影响配套的三大原因。我国经济未来发展压力还很大，改革、发展以及结构性调整的任务还很重，金融危机下一步走向还有很大的不确定性，财政政策运用上需要留有余地，避免因为短期大幅财政支出，反而加紧税收征收力度，打击企业经营动力，造成“涸泽而渔”的不利局面。要使有限的财政资源发挥出最大效果，在财政资金的使用上要更加精细化，改变粗放型投入，加强集约化管理，将财政政策预期与市场预期以及最后的政策效果紧密结合起来。在制定财政政策之前就要对政策效果和市场反应进行科学评估，测算重点受益领域和受益强度，政策执行一段时期后，要及时评估其效果是否与调控目标相一致，并作相应的阶段性调整。 　　（三）对外经济政策反思――引导外资、改善贸易结构、建立新国际经济循环 　　国际金融危机发生后，我国外向型企业受到冲击，尤其是沿海地区的中小企业大量倒闭。我国参与进出口贸易的企业发生了结构上的变化，国有企业占全年进出口的比重大幅上升，相反外商投资企业则明显下滑。这表明我国长期以来以外资为主的对外加工贸易经济，在抵御外部冲击方面的能力较弱。 　　对此，首先要反思我国吸引外资的政策。招商引资到底要引什么？中国经济失衡的深层次原因是国际制造业向中国转移，造成国内产业布局加入到跨国公司的全球化轨道，影响自身产业升级与制度改革进程。如果采用GNP来衡量经济增长，剔除30％的外资企业贡献后，外贸依存度将会下降到40%左右，经济增长速度则会较GDP指标下降2个百分点，我国并没有那么快的发展速度。故从对外经济角度看，调节我国经济结构的一个关键问题就是要改变引入外商投资泛滥的政策，对外资有甄别有选择，限制或拒绝在战略行业和产能过剩领域的外商投资。 　　我国出口导向战略所施行的鼓励贸易顺差政策同样需要加以反思，贸易顺差真是越多越好么？我国贸易顺差不断扩大，并呈加速增长之势，2000―2007年期间年均增速达到40.62％，远远大于1994―2000年期间的28.31％的水平。我国贸易顺差的成因主要有三点：一是长期推行吸引外资、鼓励“三来一补”的加工贸易政策，使得生产性外资输入持续增加；二是廉价土地、劳动力、自然资源和地方性税收补贴政策，造成我国产品在国际市场上的低价竞争战略，创造大量出口外汇；三是产能过剩和有效需求不足，贸易品生产相对过剩和公共品供给不足，国民储蓄超过国内投资，是导致大量贸易顺差的内生性动力。因此，当前鼓励出口的贸易政策如果继续推行，将使我国劳动密集型产业的国际分工地位难以发生根本改变，这无疑增加了产业模式改革转变的难度，会将劳动就业能力与国民财富增长始终维持在一个相对较低的发展水平，加剧了我国国际收支不平衡。 　　从对外经济运行的地理布局与产业循环看，当前的贸易政策存在不对等、不匹配与不可持续问题。简单讲，我国外贸出口40%以上面向西方发达消费国家，而对亚洲传统贸易区、新兴市场和贸易国家则主要表现为进口为主，平等双向循环贸易关系并没有建立，这与跨国公司全球化布局、产业结构内在特征和资源要素禀赋密切相关。解决此问题要从两方面入手：一是与资源国开展立体经贸往来，建立起生产国与资源国之间全方位的双向贸易内循环体系，加大工业制成品在资源国的消费；二是加强外向型企业管理，适度调整产业结构。加强对引入外资的战略管理，增加外资投资与我国经济发展战略的契合度，支持国内部分资源消耗型企业“走出去”，实现资源属地化发展，通过与战略经贸国之间货币互换等高端领域合作完善新的内循环体系。 　三、一些政策建议 　　目前，中美两国的经济刺激计划已经显现出一定效果。美国银行业通过压力测试，金融市场伤口正在愈合，地产价格下滑趋势减缓，居民消费能力反弹；中国国内信贷资金充裕，投资力度较大，国内消费逐步发展，部分产业明显复苏，宏观经济指标回暖迹象日益增多。然而，我国的产能相对国内需求仍然过剩，若长期缺乏外需，而结构调整和欠账补缺又未能实现，国内经济就可能出现通货膨胀、不良贷款上升、失业严重等诸多困难。 　　目前，我国尚处于发达国家“建设、产业、消费”发展路径的前半部分，即“建设”阶段的中后期和“产业”阶段的中期，“消费”仍处于初期阶段。立足当前国情，本文从财政支持、“走出去”战略、人民币国际化、金融服务体系和城市化5个方面提出相关政策建议，以期对充分实现“近期保增长、远期调结构”的总体经济政策目标有所助益。 　　第一，充分发挥财政政策的对冲作用，加大对社会保障体系的财政支持力度，激发民间投资和消费。目前，应通过以下渠道确保我国社会保障建设资金来源：一是通过政府直接投资加大社会保障方面的财政支出，对弱势群体适当倾斜；二是建立国有资本运行管理新体系，委托国资委和中央汇金进行国有资本（涵盖金融和实业）资产管理，收益优先分配给全国社保基金（改组成具有覆盖全民保障的投资管理机构）进行市场化运作，实现长期资源有效配置，根本上解决内需制约；三是把城市化进程中储备的土地分为经营性土地和保障性土地，后者专用于保障性住房建设，或将土地升值纳入地方社会保障体系中，以解决地方城市化进程中失地农民的社会保障问题。 　　第二，大力推进“走出去”战略，对金融危机从被动防御到积极应对，实现产业结构调整和资源贸易平衡的双重目标。首先，国家要做好海外投资的长远规划，建立海外能源、资源和战略产业的海外市场，企业间根据国家战略规划和自身业务目标建立起有效协调机制，借助行业协会作用，联合对外谈判，增强议价能力，避免恶性竞争。其次，政府、国企、民企应通过政府协议和企业并购的互动模式安排，形成紧密合作的运行机制。再次，企业应有系统性战略思路，明确发展目标，制定战略规划和应对策略。例如，中铝、五矿、华菱三家在澳洲铁矿市场的并购行动在酝酿前期没有通气，缺乏协作机制，给当地政府造成倾巢而出的印象，反而延缓了资源整合进程。 　　第三，金融危机对现有的国际货币体系提出了挑战，我国可以从人民币的边贸化、区域化和国际化逐步实现人民币的全球性计价、结算和储藏功能，扩大人民币的国际影响。2009年1季度末，我国外汇储备19 537.41亿美元，黄金储备1 054吨，人民币从1998年以来一直坚挺，在周边国家中树立了信心，这为人民币作为国际支付手段奠定了基础。与此同时，我国区域经济的发展有力支撑了人民币的边贸化，人民币逐渐成为一些国家（如蒙古、越南、柬埔寨、老挝、俄罗斯）的交易结算货币。在部分亚洲国家（如柬埔寨），人民币已经成为储备货币，在规模上成为世界第五大货币区。从当前实践看，货币互换和贷款换石油（或资源）是推动人民币国际化进程的有效举措，我国已经同阿根廷、白俄罗斯、韩国等6国签订了共6 500亿元人民币的双边本币互换协议。下一步应通过周边化、区域化、全球化的现实路径有序推动人民币国际化进程，在适当时机和适当范围内实现人民币自由兑换，逐步使人民币成为多边国际贸易与投资中的储备货币。 　　第四，进一步加快完善我国金融服务体系，重点解决好我国金融的两个失衡问题。一是解决金融系统内部结构的失衡，加快参与主体的市场化改革，鼓励不同金融市场平衡发展，政策性机构和商业性机构自主发挥作用。我国的金融体系与经济体制、政治体制密切相关，带有浓重的政府印迹，需要通过一系列有步骤改革，尤其是银行决策与运行的公司治理机制改革，实现市场化主体建设目标，避免重回行政管理老路。二是解决金融国内外发展的失衡，提升服务国际化的能力，支持我国“走出去”战略和推进人民币国际化，增强自信心和把握时机的能力。我国拥有世界瞩目的贸易量，但是对应的避险手段非常不足，缺乏积极有效的政策调控手段和金融市场工具，有必要通过制度创新实现本国金融体系的创新，参与全球金融治理改革。 　　第五，把握好城市化发展的机遇，从解决农村民生问题入手，增加农村消费，增强农村发展能力，把我国的城市化与产业化结合起来。截至2008年末，我国城镇化率达到45.7%，拥有6.07亿城镇人口，形成建制城市655座，其中百万人口以上特大城市118座，超大城市39座。我国城市化水平的差异性提供了投资拉动经济增长的空间，尤其是中西部地区的投资拉动效益还有进一步改善的空间。必须明确，城市化不等于基础设施钢筋水泥化，城市化是基础设施、功能化、产业化和社会保障的总和。必须在城市化的同时加强产业支撑和社会保障建设。 　　总之，国际金融危机使得全球贸易与金融旧秩序被重新审视，新的变革即将开始。面对复杂局势，必须立足国情，认真分析与反思当前一揽子经济刺激计划，在政策方针和微观经济活动之间建立起有效的政策传导机制，为获得长期发展战略的竞争优势未雨绸缪，在国际政策博弈中牢牢掌握主动权。 　　[参考文献] 　　[1] 李旭章.扩大内需与宏观经济政策选择[J].中共中央党校学报，2009，(3)：27～32. 　　[2] 汪　 权.应对经济危机的国际经验及其启示[J].中国党政干部论坛，2009，(6)：39～42. 　　① 本文数据来源：国家发展和改革委员会、国家财政部、国家统计局网站数据资料，下同。 　　来源：《中共中央党校学报》2009年第4期

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