中国运输结构变化的制

以铁路市场份额变化为例进行的中国运输结构变化的制度分析— 内容提要 本文通过对20世纪80?90年代中国运输结构变化中重要经济现象进行深入分析，认为在既有运输技术并未发生突破性改变的情况下，各种运输市场在市场化方面的差异造成了它们各自发展激励的差异，从而造成了铁路在20世纪80?90年代运输市场份额的下降，但是由于运输市场机制的作用日益显现，市场竞争压力日益突出，推动了铁路的技术创新，铁路提速是其对市场竞争做出反应的重大技术创新方式，但提速只能暂时性地使其运输市场份额企稳，铁路长期发展最终要通过市场化改革的途径加以实现。 关键词　　铁路　　制度　　市场份额 一、铁路市场份额与运输结构变化 1．铁路在运输市场中的重要地位 铁路运输以其运距长、连续性强、规模集约等性质，将全国和国民经济有机地联结起来，突破了地域辽阔对国家和国民经济整体性和联系性的空间阻隔。无论是跨地域的长距客运，抑或中距离的城间客运，或是短距离的城市周边客运，铁路都以其安全、舒适、便利、快速的运输优势，满足旅客的需求。 与世界发达国家铁路相比，中国铁路没有经历国家工业化初期大规模筑路的超前发展阶段。现在的美国不仅高速公路网四通八达，而且每1万平方公里土地就有290公里铁路，中国仅有66公里，还低于印度的平均水平，铁路在未来很长一段时期内需要大的发展是中国工业化进程的必然要求。 2．铁路在运输市场中的主导地位受到强烈冲击 在改革开放前和改革开放初期，其他运输方式相对铁路运输的基础更加薄弱，它们的发展相对缓慢，因而铁路运输稳坐“老大”交椅，从未受到过威胁。从20世纪80年代开始，公路、民航运输迅速发展，水运和管道运输也有一定发展，逐渐分流了铁路的部分运量，这一方面减轻了铁路运输紧张的压力，同时它们对铁路提出的挑战也日益明显和严峻。 3．提速提升了铁路运输市场份额 1997年-2000年铁路全面实施提速的4年间，铁路完成旅客周转量与提速前的1996年相比上升到4414．7亿公里，增长了32．9％，年平均增长7．4％。在企业财务方面，2000年，铁路客票收入约369．3亿元，与1996年同口径比较增长了55．8％，年平均递增11．7％。远高于货运增长幅度，为1997、1998连续两年大幅度减亏，1999年全路提前一年实现扭亏目标。在市场份额方面，铁路客运市场份额持续多年下降的情况得到了遏制，占全社会旅客周转量1997年为35．3％，2000年为36％，在公路、民航快速发展的形势下，铁路市场份额趋于稳定。 二、市场化与技术创新对铁路发展的影响 1．市场化改革影响各种运输方式的市场竞争力 就各种运输方式的市场化程度而言，公路和水运最高，民航其次，铁路最低。公路和水运基本上放松了进入管制，民航其次，铁路则存在着较为严格的进入管制和价格管制。各种运输方式企业的产权制度安排以公路运输企业产权明晰度最高，产权结构多元化，水运和民航运输企业其次，铁路运输企业的产权关系最不明确，产权主体缺位。交通运输体系中的公路运输、民航运输等部门的中观经济制度与企业的微观经济制度随着宏观经济制度的变革已开始相应地转型为市场经济体制和市场主体，其自身所拥有的运输潜能得到了较大释放，因而自身运输资源适应了市场化配置。相对于公路、民航等运输方式而言，中国铁路市场化取向的改革比较滞后，这种运输制度结构的非均衡性使各种运输方式在适应市场经济过程中产生了不同的激励。 2．政府管制制约了铁路运输供给 铁路建设需要投入大量资本，在20世纪80年代以前，由于计划体制的原因，另一方面出于有利于国家建设、开拓国内市场、边远资源的开发以及国家安全的考虑，私人不允许也不可能承担像铁路干线这样的工程费用，因此，私人修铁路的制度安排在当时是拒绝考虑的，国家在铁路建设方面(包括其他几种运输方式)实行的是一种国有独资的组织制度安排。但是，改革开放以后，运输业中的计划壁垒逐渐被打破，中国的资本市场得到了改善，没有政府参加，资金也筹集得起来，公路和民航等运输方式投融资体制改革为“国家投资、地方筹资，利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”，而且已基本由地方政府投资为主，形成了投资主体多元化，多种投资主体协同作用的制度安排，使得这些年成为公路和民航运输发展相对最为迅速的时期。 铁路自改革开放以来在利用外资与民间资金建设和经营铁路方面也曾做过一些有益的探索，其中，广深铁路公司、三茂铁路公司、深圳平南铁路公司、浙江金温铁路公司以及目前正在开行的行包专列和“五定”班列等都有或曾经有过外资或民间资金的成分。但由于中国铁路目前尚未建立明确的市场准入制度，国内外非国有的其他运输企业进入铁路运输市场还存在制度障碍，因此总体上讲，铁路由于严格的进入管制和投资主体单一使得其建设步伐相对落后。 3．市场竞争推动了铁路运输的技术创新 铁路为了走出困境，采取了以提速这一技术创新方式为主要策略的竞争性手段。通过大规模提速，开发了快速列车、夕发朝至列车、旅游列车、假日列车、行包专列、“五定”班列等一批深受旅客、货主欢迎的运输新产品，使得铁路在适应市场需求方面取得了重大突破。 提速推动着铁路技术创新。列车速度与技术含量成正比，列车提速每向前迈进一步，都要求技术创新率先达到一个新水平。铁路科研人员在线路基础、动力牵引、客车车辆、通信信号等方面的技术创新上，取得了多项试验成果，掌握了与旅客列车时速160公里等级相适应的一整套技术。 三、铁路走向市场的困难及其原因 1．观念束缚及社科知识的局限 长期以来，人们把铁路作为国民经济的大动脉，一些关系到国计民生、国家安全的运输任务主要由铁路承担。国家把铁路既作为宏观调控的对象，又作为宏观调控的工具，在国民经济中的地位既重要又敏感，因此铁路一直是政府严格管制的部门。 这些原因使得在市场化改革中，铁路属性是公益性部门还是企业性部门的争论一直不断。直到目前，国家对铁路的属性一直未予清晰地明确定位，即铁路在市场经济体制中是纯粹公益性行业抑或市场主体是不明确的，因而使其属性处于“模糊”状态。当国家要求铁路无条件或部分有条件地满足国家的社会经济目标时，国家似乎将铁路视为纯粹公益性行业，使铁路无法以市场主体的身份获取应有的经济收益；当国家要求铁路尽可能多地为国家上交利税时，国家似乎又将铁路等同于其他市场化经营部门，要求其在市场中获得较高的经济收益。国家对铁路不予明确定位及相应地以双重目标要求铁路，导致了铁路在市场经济体制中行为的扭曲，将铁路置于体制的“边缘”境地。基于这种认识，以往铁路运输价格的确定既非依据市场供求状况，亦非依据自身的成本状况，即铁路没有任何权利制定自身的产品价格，而是被国家所规定，且是一种刚性价格。这种价格形成机制既非来自市场，因而也丧失了对市场的调节作用，还导致了铁路无法通过产品价格获取自身的正常经济收益。国家通过对铁路价格的管制，其实也对该行业的进入进行了管制。因为现有的铁路已不能通过正常的价格机制获取正常的经济收益，其他经济主体是根本不会进入一个无法获取经济收益的行业的。 除了观念上的束缚，铁路制度安排选择集合受到社会科学知识的局限。尽管铁路改革已经取得一些进展，然而从更深层次上看，由于中国的铁路改革实际上是在没有什么先例的情况下进行的，缺乏如何进行这一过程的设想。铁路的改革本身是一种需要不断学习的过程，人们在学习的过程中深化对铁路改革的认识。目前中国经济学界、政府、企业界对铁路的属性，铁路企业经济制度转型是否会有损于路网的统一性，“网运分离”的预期效果如何无法得出最终科学的定论。事实上人们已经开始意识到铁路网的人为分割不是解决目前铁路主要问题的合理手段，需要更审慎地探索符合中国铁路特点的改革模式。 2．政府的偏好和有限理性 在计划经济体制下，中国实行了“重工业优先”的赶超战略，运输业方面的投资一直不足，运输需求远大于供给，铁路运输经常处于紧张状态，并且运价被人为地压低以支持重工业的发展，有限的铁路运能承担着国家大部分的运量，长时期超负荷运行，使得铁路在中国计划经济主导的工业化进程中一直起着巨大推动作用。在这种状态下，铁路呈现出一种报酬递增和自增强的特点。某种程度上，国家还出于战略考虑，把其作为政治、军事、社会和经济政策的战略工具，甚至是国家对国民经济进行调控的一种手段，其所创造的巨大经济效益有相当大一部分转移到其他行业，对其他产业提供了相当大的交叉补贴；而其所创造的巨大社会效益更是以正的外部性的形式为整个国民经济和社会的发展做出了巨大贡献，这种状况使得铁路在传统计划经济体制下的地位牢不可破，“铁老大”在计划经济体制下是一种超稳定状态。铁路在国家的目标效用函数中不仅仅包括其盈利性，在计划经济体制下更重要的是体现其公益性，铁路采取国有产权制度和集中统一的管理是必然的。另外，由于政府的有限理性和认识、了解制度的不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性，政府仍然还是不能矫正制度安排的供给不足(如果政府的理性是无界的，且建立制度安排是不花费用、不花时间的，那么社会在对制度不均衡作反应时，会立即从一种均衡结构直接转换到另一种均衡结构)。政府的有限理性，领会所必要的制度变迁并在同时设计所有最佳的制度安排，已超出政府容量的范围。 3．政企不分 铁路改革是一个耗费时间、努力和资源的过程。具有不同经验和在结构中具有不同作用的利益集团和个人，他们对不均衡的程度和原因的感知也不同，他们还会寻求分割变迁收益的不同方式。在运输制度结构非均衡状态下，铁路企业为回应获利机会，会产生制度创新的要求。然而，这种创新是否发生却取决于创新者的预期收益和费用。 在铁路目前依然政企不分的条件下，铁路企业不会成为自主型制度变迁的发起者。因为在政企不分的条件下，铁道部作为该部门的政府机构，它与铁路企业形成了新制度的供给者和需求者的关系。不难假设，一个政企不分和计划经济体制框架中的部门最高行政机构，是难于向其所属的行政隶属单位供应新经济制度的。这无疑形成了铁路企业新制度供给的短缺，使铁路企业难于转型为市场主体。 4．行政型的组织结构 铁路行政型的组织结构使得其缺乏市场反应的灵敏能力。中国铁路系统内部的组织结构是一种典型的垂直职能结构，这种基于严格职能分工和等级制的组织结构，造成了过时的管理特权和职责界限，很难实现紧密整合的以顾客为中心的运输服务。灵敏性要求组织不仅试图把顾客置于组织的中心，，而且依据提高反应速度和可靠性的基本目标来设计所有的系统和流程。现有的铁路局和铁路分局两级结构都是从原有的计划经济体制中的路局制企业结构简单地平移过来的，因此它们之间实际上是原有行政隶属关系的延续。两级企业之间的权利重叠、权利交叉、权利越位在经济运行中表现为一种常态，这种企业组织在新的市场环境下毫无竞争力。但是如果把改革的目标仅仅定位于依靠去掉某一管理层，而这种“减少层次”并未伴随着服务网络和系统的相应变革的话，例如使组织结构“扁平化”，则依然无法从根本上增加铁路对市场反应的灵敏度。 四、小结 中国各种运输方式市场化方面的差异对各种运输方式在价格、服务水平、发展速度、技术创新及运输供给方面形成了不同的激励，造成了铁路在20世纪80?90年代运输市场份额的下降。由于市场竞争压力日益突出，在生存压力的推动下，铁路进行了几次大规模的提速，不过，铁路提速并不能从根本上解决铁路持续发展和市场竞争力问题，铁路最终需要通过不断的市场化取向改革以及相应的技术创新以实现未来有效发展。 参考文献 蔡庆华：《中国铁路技术创新工程》，中国铁道出版社，2000。 李京文：《铁道与发展》，社会科学文献出版社，2000。 赵海培、武剑虹：《中国铁路走向市场的理论和实践》，中国铁道出版社，1995。 荣朝和：《欧盟铁路丧失货运市场的教训与启示》，《铁道学报》2001年第3期。 荣朝和：《试论铁路建立现代企业制度的基础》，《铁道经济研究》1999年第2期。 魏际刚：《制度激励与中国运输结构变革》，《中国软科学》2001年第7期。

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