法规严重缺位――我国现代物流行业之痛

□彭六生王频     20世纪80年代开始，我国现代物流业经过数十年的发展，终于迎来了蓬勃发展的大时代。面对新的发展机遇，现代物流业虽然展现着强劲的发展势头和傲人的发展魅力，但现代物流法规缺位问题已经成为我国现代物流发展的行业之痛。     一、我国物流法律制度现状与问题     关于 “现代物流”的定义： 《中华人民共和国国家标准-物流术语》中将物流定义为 “物品从供应地向接收地的实体流动过程。根据实际需要，将运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等基本功能实施有机结合。”本文所指的物流概念均在此定义范围之内。     市场经济是法制经济，离开相对完善的法律制度，任何行业或产业都不可能得到健康、持续的发展。现代物流业作为一个知识需求强度大、作业环节复杂的行业，它的外部环境支持应当立足于规范、公平的法律制度。但是，我国物流法律制度没有体系化，也没有制定任何规范物流作业行为的地方行政法规，有关的法律法规散见于其他行业之中。物流产业在阶段结构层次提高与性能转变的过程中，我国创造完善的物流法律制度环境是相当重要。     我国现代物流法规缺位问题的五个主要特征：     1.物流业市场准入制度缺失。     市场准入制度缺失问题是法规缺位现象的突出问题。它具有消极性，当且仅当市场失灵，补贴、税收等宏观调控手段不能实现或有效实现政策目的时，才可运用的一种微观规制手段。但是在市场准入实践中，设定的目标往往偏离效率与公正，表现为：一方面大量不具备法定条件商事主体没有获得准入许可就直接进入物流规制市场；另一方面，因市场准入规制欠缺，我国物流业存在准入设定者、执法者与被规制者 “三位一体”的情况，导致法律的权利制衡流于形式。     2.物流标准化制度与物流统计制度的缺失。     我国对于物流装载标准、计量标准等没有法律规定，也没形成统一的标准制度体系，相关的标准化工作分散在不同的部门之中，产生了协调配套性差，商品信息标准不统一的问题。《中华人民共和国国家标准-物流术语》等一些重要的国家标准规范的投入实施，仍不足以解决我国物流标准化基础薄弱、物流统计核算制度立法滞后问题，导致各地域间的协调运作机制成为阻碍现代物流发展。     3.我国适用的物流法律法规中对物流合同的规定已不能适应产业发展。     基本法律如民法通则、合同法、经济法对物流作业合同如运输合同、仓管合同、保管合同都有原则性的规定。但是对于包装、搬运、第三方物流合同以及环节中涉及的其他物流作业合同，只能机械地以 《合同法》中对保管合同、承揽合同等的相关规定作为参照加以调整。国家也没有现代物流合同概念和相关实施细则，需要地方从运输方式公平竞争的角度进行立法规范。     4.适用的物流法规位阶层次低下，产生的法律强制性不足的后果。     我国适用的物流经济的法律法规中，法律效力较高的是法律，如民法通则、合同法等，其他多数是由国务院各部委下发的、区人大或者政府制定颁布的行政法规或部门规章，它们都具有位阶层次底下，法律强制性不足的缺点。有些仅是国家制定的推荐性行业标准，以相关企业自愿采纳为主，不是严格意义上的法律，这就致使其不具法律强制性。     二、美、日物流法律制度建设经验借鉴     1.美国物流法律制度建设经验借鉴。     在物流发展目标上，美国主要依靠物流政策指导。在2005年的 《国家运输科技发展战略》中，规定交通产业的总目标是：建立安全、高效、充足和可靠的运输系统。其范围是国际性的，形式是综合性的，特点是智能性的，性质是环境友善的。20世纪80年代，美国通过了 《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》以及 《斯泰格斯铁路法》。这些法规的出台逐步放宽了对公路、铁路、航空、航海等运输市场的管制，取消了运输公司在市场准入的审批与限制。20世纪90年代美国又相继通过了 《协议费率法》、《机场航空通道改善法》和 《卡车运输行业规章制度改革法案》。这些制度的实施，减少了联邦法案的约束，推动了运输业更接近 “自由市场的体系”。     我国适用的运输业法律法规中，在公路运输方面，有 《中华人民共和国公路法》、 《中华人民共和国道路交通管理条例》等法律规范；铁路运输方面，有 《中华人民共和国铁路法》、《铁路货物运输规程》等；航空运输的国内立法，有 《中华人民共和国民用航空法》、 《航空货物运输合同实施细则》等规范；水路运输方面的法律规范，主要有 《中华人民共和国海商法》、 《中华人民共和国水路运输管理条例》和 《中华人民共和国国际海运条例》等。参考美国运输业的管理体制与法律制度，不难发现，截止到目前，我国的运输业仍处于分散管理的状态，行政分割、行业垄断情况严重，各行业、各区域间常使用诸多办法进行物流垄断和不正当竞争；在管理权限上，运输业跨越了交通，铁道、民航、商务等十几于部门，诸部门各有相关规定难以统一。如果一家物流运输企业若想在国内从事多式联运事务，必须同时向不同部门的审批单位提出申请，在进出口通关问题上，更是手续烦多、时问冗长，无法达到现代国际物流企业的效率要求。因此，运输企业多式联运的优点难以得到体现，物流服务的供应链也被切断，导致出现运输服务低质量、低效益的局面。     2.日本物流法律制度建设经验借鉴。     日本早在1966年就制定了 《流通业务城市街道整备法》，统筹规划大城市中心部位物资流通设施的合理布局。1997年制定了 《综合物流施政大纲》，目的在于统一指导建立高效的市场竞争环境和必要的基础设施环境。2001年又制定了 《新综合物流施政大纲》，拟解决加强国际竞争力；加强环保，构筑循环型社会；开发现代信息技术，发展物流业，满足国民的需求，与国民生活相和谐。目前日本政府正在修订、制定相关的法规，使大纲目标得到落实，努力构筑具有国际竞争力的物流市场。进入20世纪90年代以来，日本政府对流通产业相关的法规进行清理，制定 《物流二法》从物流角度对物流事业引进了竞争机制，制定《物流效率化法》从商业角度对现有的物流现状进行改革，形成有效的纵向的物流组织，把零散的小规模商业店组织起来，统一管理。这使自发形成又落后于时代的日本流通系统开始进入流通现代化发展阶段。无论从物流业整体，还是从某个具体物流功能上看，日本的物流政策法规体系都很完备。以运输业为例，在水、陆、空运输、组织管理、基础设施建设、运输安全、争议的解决等方面都制定了法规，如：在行政组织方面有 《运输省设置法》等；陆上交通方面有 《铁路营业法》等；海上交通方面有 《海上运输法》等；航空交通方面有的 《航空法》等。随着社会的变革还在不断对其修订、充实，形成相互协调、配合统一的法律体系。     日本物流法律法规中，最值得我国政策法规借鉴的是重视可持续发展战略，建立循环经济物流模式的法律法规制度。纵观我国在物流业的政策法规，可持续物流法律法规立法缺失，造成无法可依的局面；运用到物流方面的环境保护法律法规，多属于义务性规范，缺乏法律强制性、规范性与可操作性。     三、关于解决我国物流法规缺位问题的建议     面对我国经济发展所带来的机遇与挑战，我国物流业政策法规不能满足市场经济发展的需要。针对我国物流法规缺位问题，笔者提出以下参考意见。     1.完善我国的地方立法与优惠性政策的制定。     我国交通、信息、工商等部门分管作业，繁杂的部门规章制度使得物流法律体系各部门之间难以产生直接的横向联系，物流行业垄断、地方保护、部门分割，造成了物流资源不必要的浪费。要改变这一被动局面，笔者建议，应当打破行业、地区和部门的局限，建立物流工作的联合会议制度，加强管理机制和协调机制，做到整体布局，全面统筹，充分利用与整合各种社会资源，实施符合全区现代物流产业发展的优惠性政策与制定相应的地方行政法规。首先，应当通过汇编修订我国现有的物流行政法规；梳理物流政策法规的内在逻辑脉络，理顺各规范、条例之间的承接与递进关系，避免重复立法；其次，认真清理、修改、补充、整合由于适用范围有误、规制内容过时而影响产业发展的相关政策法规，提高物流法律规范的层级效力，增强其可操作性；再次，在利用WTO规则、遵循相关国际惯例的基础上，针对不同法律法规的实际情况，通过清理、修正、修订、废止、补充立法等适当手段，规范现有物流法规和部门规章。     2.制定我国统一并与国际接轨的物流标准体系。     在各个物流环节使用的设备、集装箱标准与包装、运输、装卸等物流作业环节的技术标准、计量标准物流服务标准等，都需要政府在借鉴西方主要国家物流法律制度建设经验的基础上，领导、扶助制定统一的物流标准体系。特别是，国际物流作业具有复杂性，所要求的单证数量繁杂，作业形式难度高，涉及的法律关系复杂、争议大，所以，制定统一、合法、规范的单证，需要建立我国物流协会交易条件及营运标准。     3.完善物流行业协会组织制度。     我国应充分发挥行业协会的积极作用，逐步建立物流行业协会组织，实施物流市场需要的行业自律规范，从而管制市场行为。政府从政策法规上给予支持，对物流行业协会组织的功能、职权、作用，与政府相关部门的联系、沟通作出具体的法律规定，使物流管理技术逐步与国际惯例接轨，发挥民间组织的协调功能。     4.清除部门与地方保护主义，严格规范市场准入制度与合同订立行为。     根据现代物流的发展，要求打破传统的行业与区域限制，清除部门与地区保护主义，以改革市场准入制度、规范合同订立行为作为着力点，促进开放、竞争有序的统一大市场的形成。这是我国现代物流业的出发点与落脚点，也是当前最为紧迫的任务。必须打破、纠正并制约地区封锁和行业垄断的不正当竞争行为，创造公平、公正、公开的物流市场环境；严格审核物流企业市场准入资格，使各类物流企业在公平、高效的市场竞争中优胜劣汰。     5.加快转变政府职能，提高政府宏观协调能力。     政府有关部门务必加快转变职能,强化服务意识,去除拖沓推诿的工作作风和严厉打击权力寻租的不法行为，杜绝政府运用行政权力粗暴干预市场正常运行和竞争秩序。在物流规划建设、技术改造、查验通关、交通管制、工商管理、财税金融方面给企业给予支持，积极帮助解决物流企业在跨地区经营过程中，遇到的工商登记、办理证照、统一纳税、城市配送、交通管制、进出口货物查验通关等方面的实际困难。构建与其他地区物流管理部门的信息沟通渠道，建设基础设施服务体系和网络信息操作平台系统。     （作者单位：湖南现代物流职业技术学院）

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