2008中国采购研究报告（三）

三、我国的政府采购 政府采购原本属于公共财政研究的范畴，只是因为在操作性流程上与企业采购有许多类似之处，因此也是采购领域的重要组成部分。但由于其宗旨不同于企业采购，所以需要有另外的评价体系来分析。以研究公共服务著称的美国哈佛大学马斯格雷夫教授认为：任何商品只要被政府采购，就变成了“公共物品”进入“公共服务”范畴，对于公共服务的绩效考核并不是政府自己来进行的，而应该由纳税人进行考核的，考核的方式和指标都远远超出了纯经济的范畴，教授称之为“政治程序”。这显然超出了本报告讨论的内容，为此需要把视角局限在政府采购操作性流程管理的范围。 　　政府采购最主要的目标：一是落实财政政策，例如支持国内产业、扶持中小企业、保护弱势群体、保障国家安全等；二是保障公权不被滥用，防止腐败行为；三是在保证前两者的前提下，少花钱多办事，争取经济效益。因此政府采购与企业采购最显著的区别在于绩效考核体系的不同。如果说企业采购的考核是以结果为中心，兼顾过程，那么政府采购则是以流程为核心，结果倒是其次的了，因为采购部门只对流程负责，所以会更加关注过程的规范透明，更加关注社会效益。需要特别指出的一点是：社会上对于政府采购中效率低、成本高等问题存有质疑，其中固然有可以提高的余地，但是用企业采购的视角来评价政府采购，是一个误区。 　　各国的政府采购尽管会有其特点，但以上三个目标是共同的。事实上，发达国家在如何处理上述三个目标的关系上也经过了一个漫长历史的探索。以美国为例，早在其建国初期的1761年就颁布了《联邦采购法》，但是在随后的近150年期间，崇尚自由竞争的美国人主要采用公开竞争的方式进行政府采购，希望能够从公平、开放的市场竞争中政府在经济上也能受益，例如规定采取密封投标作为主要采购方式，只有投标的最低价才能中标等。其间虽然为了杜绝腐败，也先后出台了一些法规，但始终把获取经济利益的目标看得较重。直到1972年公开竞标形式的优先地位才开始动摇，采购形式的多样性也开始呈现，标志着政府采购终于回归到把公共的社会效益放在首位的原则上来。为了实现各种采购形式下均能够体现公众的社会利益和对于公权的监管，政府立法工作大量增加。1974年美国成立联邦政府采购政策管理办公室（OFPP），专门制定政府采购规则。从此，美国的政府采购发展轨迹就集中在该办公室为主制定的一系列法规建设和相应的机构体系建设。近年来，美国的政府采购强调了对环境的保护，相关的立法主要是倡导“绿色采购”。 　　欧盟的情况稍有不同。由于欧盟建立了统一的政府采购法规，例如《关于协调公共工程、货物和服务采购程序的指令》等，各国政府采购政策的独立性受到一定的约束，因此在降低成本等经济效益的目标色彩相对重一些。众多的法规制度是围绕着采购过程的公平竞争和严格监管的要求制定的。 我国是从1996年开始进行政府采购试点工作的，以2003年正式生效的《政府采购法》为起点进入了一个新的发展时期。10多年来政府采购规模增长很快，从1998年以来，每年平均增长约72%（详见图3-1）。目前，绝大部分是以公开招标的方式进行的，据2006年的统计，通过公开招标进行的政府采购规模为2489.4亿元，占政府采购总规模的67.6%。 数据 2007年为测算数。 从采购的分类结构来看，货物类比重逐年下降，目前已经不到50%；工程类采购比重稳步上升，已经占据半壁江山；服务类采购比重较小，不到一成。（详见图3-2）      实施政府采购以来，社会效益和经济效益均已取得明显的效果，受到政府、百姓、供应商的肯定，表明方向是正确的。当然也还存在不少问题，从立法到具体操作以及相关的理论研究都还有很长的路要走。如果把政府采购与企业采购做一个对比，可以看出政府采购的管理侧重在流程管理，采购需求的管理几乎不涉及，供应商的管理也比较简单。因此近期政府采购的发展重点仍将以操作性的流程管理为中心，以法律法规体系的建设为主要形式。 目前，构成我国政府采购的基础法律框架就是《招标投标法》与《政府采购法》，在此基础上形成的配套规章制度基本上适应我国目前政府采购的实际需要。未来的建设主要体现在几个方面： 　　第一，完善现有政府采购体系。首先是完善相关的规章制度。我国目前纳入政府采购的范围还不够广，除了规定的商品目录应进一步拓展，还要加强工程采购和服务采购的规范化管理，落实实施细则。协调地方政府采购的法规和政策，避免过度的地方保护和无序竞争。 　　第二，探讨采购形式的发展。以招投标为主的政府采购存在形式单一、功能不足的问题，在实践中不能完全适应要求，例如医药采购的实践中，出现了设备购置费用过低导致日常使用成本增加、治疗效果不佳的矛盾。这些问题需要结合经济的发展、管理体制的改革，进一步探索政府采购的发展。 　　第三，当前在科学发展观的要求下，对如何实现绿色采购，如何推进节能减排，如何在采购环节支持政府的应急系统建设等，提出了一系列的新课题。 　　第四，通过信息化技术，改善流程，进一步提高政府采购的效率和透明度。 　　第五，深入研究政府招标的开放战略。我国正在参与世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）的谈判，政府采购的开放也势在必行，对此应做好充分准备。        四、对推动我国采购发展的思考 （一）推进我国采购/供应链发展的基本力量     推动我国采购与供应链发展的主要力量是企业和企业中从事采购与供应链管理的专业人士。从社会上看，在我国定位在采购/供应链领域的全国性行业组织不多，活跃的有两类群体：第一类是一批以采购经理为服务对象的咨询公司、采购沙龙、采购经理人俱乐部等。他们以国外成熟的采购/供应链理论体系为基础，结合一些国内实际开展业务培训、国外认证体系的代理、经验交流等活动，对我国采购领域的发展起到了积极的推动作用，也形成了一批在业内比较有影响的专家。这些专家大多在跨国公司的采购领域任过职，又与国内外采购/供应链学术界保持着密切的联系，具有理论联系实际的优势。第二类是以院校的教授专家为代表，特别是那些开设了采购/供应链学科的一些著名大学，例如清华大学、上海交通大学、华中科技大学、北京大学、南开大学、上海海事大学、北京物资学院等，他们不仅与国外的著名院校建立了密切的合作关系，在国内也成为采购/供应链学科建设的领先者，并各具专业特色。以上两类活跃的社会力量正是目前推进我国采购与供应链管理现代化的中坚力量。在业务内容方面，前者以采购实践为重点，引入了供应链的理念加以应用；后者则以供应链理论体系为重点，因此形成了不尽相同的客户群体。 　　在我国以服务于采购为宗旨的全国性行业协会不多，其中中国物流与采购联合会是最大的行业组织，是国际采购联盟的副主席单位、亚洲采购联盟的主席单位。旗下设立的“采购与供应链管理专业委员会”，专门负责采购与供应链管理的调查研究、培训认证以及相关的服务。中国物流与采购联合会已经引进了美国供应管理协会（ISM）的注册采购经理（C.P.M）和世贸组织的国际贸易中心（ITC）授权的采购经理培训、认证项目。此外近年来国外的一些机构纷纷进入中国开展采购与供应链管理的商业性培训、认证、论坛、会展等活动，水平参差不齐，还有一些甚至是非法的。 　　综上所述，迄今为止我国在采购领域还存在不少问题，工作目标不够清晰、思路不够明确、效果也不够明显，主要原因是：各部分力量之间各自为政，处于竞争多于合作的状态；市场定位偏于高级的供应链管理，对传统采购的改造重视不够；商业性活动较多，基础性建设不足。现在应该整合一切社会资源，共同合作，从我国的国情出发，加强基础性工作，从而能够在整体上推动我国的采购事业，使之进入一个稳定、快速的发展时期。 （二）发展目标和重点 　　近年来在发达国家采购理论已经融入进供应链管理理论中。2006年美国供应管理协会推出注册供应管理师（Certified Professional in Supply Management，简称C.P.S.M.）培训认证体系，取代自1974年以来一直运行的注册采购经理（Certified Purchasing Manager, 简称C.P.M.）体系，并宣布从2013年开始将完全中止C.P.M.体系的运行，标志着采购的发展全面进入供应链时代。但是从我国的实践来看，绝大多数企业还无法跨越传统采购发展专业化、规范化、集约化的历史阶段。我们必须从我国的实际出发，借鉴国际上采购发展的规律和供应链管理的最新成果，把改造我国企业现有的采购管理作为主要目标。 　　从内容上来看，要在三个层面上取得实实在在的发展：一是在基础层面要建立既与国际接轨，又符合中国国情实际的采购/供应链理论知识体系，这是指导其他各方面工作的依据；二是大力推进企业的采购集约化、规范化，应形成采购绩效评估的标准以及典型解决方案，建立行业标杆，特别是推动大型企业、各行业的龙头企业开展绩效评估，有效提升采购管理水平；三是大力开展采购从业人员的培训，建立我国采购领域内统一的职业资格认证制度，提升采购专业人士的知识、技能与水准。 　　中国物流与采购联合会是采购领域最大的行业协会之一，有责任在推进我国采购和供应链管理的发展中作出应有的贡献。为实现上述三方面的目标，联合会近期要重点做好以下几项工作： 　　第一，中国物流与采购联合会将进行每年一次的采购调查和采购发展报告的编写出版。从掌握采购现状的权威数据入手，分析不同发展时期的问题和趋势，从总体上提出发展评估和建议。 　　第二，组织有关专家研究和建立中国的采购/供应链理论知识体系，在引进、消化国际发达国家经验的同时，特别是要认真研究我国的采购实践和创新，明确理论体系中如何反映中国国情的特殊要求。 　　第三，根据我国产业发展与集约化进程的具体情况，选择一些行业、企业，通过典型案例和示范工程的形式，大力宣传采购/供应链管理的理念和方法。重点是推出采购与供应管理的绩效考核指标体系，开展行业、企业采购与供应管理的绩效评估，树立行业标杆，提高企业重视采购管理的重要性，提升管理水平。 　　第四，在已有的C.P.M.和ITC等国外培训体系的基础上，探讨建立我国统一的职业资格认证体系的建设问题。 　　第五，中国物流与采购联合会要加强与国内采购领域的各培训机构、咨询机构和专家学者的联系，联合社会一切资源，逐步形成一支推进我国采购与供应管理现代化工作的骨干队伍。同时也要加强与国际采购界的交流与合作，从一开始就要做到高起点，并立足于长远。（全文完） 执笔：戴定一、吴志惠 参考文献 1、Michiel R.Leenders & Harold E.Fearon：《采购与供应管理》   张杰，张群译，机械工业出版社，2001年 2、美国供应管理协会2007年年会资料 3、中国物流与采购联合会：《中国企业采购发展现状与政策研究报告》（2007年） 4、中国物流与采购联合会：《中国制造业供应链管理报告》，《中国物流发展报告（2004-2005）》 中国物资出版社 2005年 5、吴敬琏：《市场化改革：从哪里来，到哪里去？》中国经济时报，2008年9月1日 6、丁俊发：《中国流通》，中国人民大学出版社  2006年 7、David Simchi-Levi, Philip Kaminsky, Edith SImchi-Levi: 《Designing and Managing the Supply Chain》3rd edition,   McGraw-Hill， 2008 8、谢勤龙、王诚、崔伟：《企业采购业务运作精要》 机械工业出版社， 2005年 9、迈克尔•曾伯格《经济学大师的人生哲学》，商务印书馆， 2002年 10、政府采购网：www.ccgp.com

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