建设世界城市背景下的北京国际交通体系架构

    一、北京建设世界城市过程中的国际交通体系发展定位 1、北京建设世界城市的目标定位和发展路径 世界城市是国际城市发展的高端形态，它在全球政治、经济、文化等方面具有广泛控制力或重要影响力，也是世界性生产要素聚集和配置的战略管理和控制中心。目前公认的世界城市为纽约、伦敦和东京。美国城市学家弗里德曼（1986）把世界城市的特征概括为：主要金融中心、跨国公司总部、国际化组织和商业服务部门高速增长、重要的制造中心、主要交通枢纽和人口规模以及国际联系程度。其中主要交通枢纽是指国际机场和国际港口[1][2]。 《北京城市总体规划（2004-2020年）》把北京城市发展的目标明确定位在“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”四个方面。在建设世界城市的发展路径中，北京市计划2010年构建现代国际城市的基本构架，到2020年全面建成现代化国际城市，到2050年成为世界城市[3]。当前北京已进入了全面建成现代化国际城市的战略转型期，将形成以服务经济和总部经济为主体的后工业时代经济结构。为此，一方面需要大力将北京发展成为国际活动召集地、国际会议之城和国际旅游目的地，以壮大现代服务业。另一方面，继续发挥北京拥有世界500强企业总部数量最多的优势，积极吸引国际政府机构以及国际非政府机构和跨政府组织（NGOs and IGOs）总部所在地及代表机构进驻北京，以拓展总部经济的政治内涵。上述国际化功能的逐步健全完善将对北京国际交通体系建设提出了更高标准和更大需求。 2、京津冀地区的主要国际城市定位 与纽约、伦敦和东京等全球城市比较而言，目前北京的经济总量水平、职能结构体系、国际交通体系等各方面尚存在不少差距，需要依托北京周边的津冀地区共同建设世界城市。即将上升为国家战略规划的《京津冀都市圈规划发展纲要》将提出以北京为中心，把京津冀都市圈建设成为世界级都市圈的明确目标[4]。有鉴于此，京津冀都市圈作为未来的“全球城市区域”（Global City Region），区域内的重点城市应共同构筑不同等级层次的国际城市体系，这些城市的性质定位也应有所呼应。 按照综合性全球城市、区域性全球城市、专业功能性全球城市以及一般性国际城市的全球城市分类体系标准[5]，北京将建成世界级的全功能型“全球城市”，天津则将建成以经济、交通为特征的“专业功能性全球城市”。目前《天津城市总体规划（2004-2020年）》中的城市定位之一为“国际港口城市”，这显然过于突出国际航运功能而忽视了国际航空交通功能在城市国际化建设过程中的主导作用。另外，天津市当前所提出“双城双港，相向拓展”空间发展战略中的“双港”也仅指天津港的“北港区”和“南港区”。而对于交通型全球城市来说，空港和海港并重发展是不可或缺的，天津机场的发展定位应在城市定位和空间发展战略中得以反映。唐山市应按照“一般性全球城市”的建设目标予以考虑，《唐山市城市总体规划（2008-2020）》确定其城市性质为：“国家新型工业化基地，环渤海地区中心城市之一，京津冀国际港口城市”，其“国际港口城市”的城市定位基本符合京津冀地区国际城市体系中的定位。另外秦皇岛市应规划建设成为国际旅游城市，这在城市性质和定位中也应有所反映，现行的《秦皇岛市城市总体规划（2008-2020）》中“我国著名的滨海旅游度假胜地和历史文化名城，重要的综合性港口城市”的城市定位可进行针对性的微调。 二、构筑以北京为核心的国际交通中心 国际交通体系的健全与否是世界城市形成的基础性条件和表征性指标之一。在建设世界城市的发展路径中，世界级的国际交通中心将成为北京建设国际政治、文化、金融、商贸以及科技中心进程中的主要载体，也将是北京建设世界城市的前提条件和物质基础，其具体涵盖国际航空交通、国际航运交通和国际铁路交通等三方面，其中航空交通是国际交通中心的主要组成部分。目前北京市的对外交通系统相对发达，但更多地是承担着全国交通中心的角色，而并未在全球领域获得国际交通中心的地位，其国际交通联系有待加强，以更多地承担国家门户职能和国际交通枢纽职能。国际交通体系的建立将有助于北京对全球战略性资源、战略性通道实现有效影响和控制，体现出北京在建设世界城市过程中对全球政治、经济和文化等方面的广泛影响力和有效控制力。 1、完善京津冀地区的国际交通体系 法国地理学家J.戈特曼认为城市群最突出的功能是枢纽（hinge）功能和孵化器两大功能，其中枢纽功能是指其汇集有人口、物资、资金、观念、信息等各种可见和不可见要素， 也是整个国家对内、对外联系网络相结合的枢纽[6]。显然，如果需要发挥京津冀地区的枢纽功能，必然依赖于交通网络这一物质基础，尤其需要大力发展国际交通功能。既要满足全国各地航空旅客进出首都地区的需求，也将顺应我国与世界各国之间的政治、文化交流加强的趋势，满足人们在全球范围内大规模的出行需求。为此，需要编制北京国际交通体系的战略发展规划，促进京津冀地区国际航空干线、铁路干线以及海上干线的发展，使北京成为国际交通门户和国际交通枢纽。北京要发展成为世界城市，其必要条件是建设成为全球化、立体化的国际交通中心，目前北京地区已经初步构筑了国际航空枢纽和国际铁路枢纽，国际航运中心尚有待与津冀两地共建。 （1）国际铁路枢纽 北京是全国铁路运输的中心枢纽，在高速铁路网络全面建成后，将形成以北京为中心的8小时全国铁路快速客运交通圈。为强化北京的国际铁路交通功能，结合我国现有高速铁路网的规划建设，可规划与周边国家的首都或主要城市之间形成12小时的国际铁路交通圈。近期是在北京东站（星火站）新建后替代北京站的部分功能，而北京站将成为接纳始发终到国际列车为主的国际铁路枢纽，加大发送北京到莫斯科、平壤、河内、乌兰巴托国际旅客联运快车的能力，同时也增开通往香港、澳门特别行政区的联运专列。远景规划国际铁路线向东通过朝鲜连接韩国和日本，在日韩海底隧道开通后，可开通衔接朝、日、韩的东北亚国际列车；向西拓展至中亚，可开行通往中亚、欧洲的欧亚国际列车；向南则拓展至东南亚、南亚地区，开通泛亚国际列车。 （2）国际航运中心 国际金融中心与国际航运中心之间具有密切的关联性，如纽约、伦敦及东京三大全球城市无一例外地都是国际航运中心。北京在建设国际交通体系的进程中，国际航运功能将成为其先天性的短板。在北京和天津分别提出建设“有影响力国际金融中心”和“北方金融中心”的目标背景下，北京、天津以及唐山应共同合作建设“东北亚国际航运中心”，其中北京侧重于发展离岸型的航运交易保险、航运咨询、航运金融、海事仲裁等相关航运高端服务业。在国际客运方面，北京作为我国主要旅游休闲的目的地和始发地，将是豪华国际邮轮游客的首选地和客源地。天津港东疆码头国际邮轮母港在2010年建成之后，将具备年接待50万名国际邮轮游客的能力，该邮轮母港将重点拓展以韩日、西伯利亚东海岸以及东南亚为主的近海邮轮航线以及欧美、澳洲地区的远洋国际邮轮航线，尽快建设成为东北亚国际客运中心，以满足于北京建设国际交通中心的需求。 （3）国际航空枢纽 北京建设世界城市需要依托于京津冀地区的区域城市体系和国际交通体系，同样，北京建设亚太航空枢纽也需要京津冀地区机场群的支撑，否则便无法建立健全全球城市所应拥有的航空交通职能体系。京津冀地区的首都机场、首都第二机场、天津机场以及筹建中秦皇岛机场等四大核心机场将共同形成世界级的机场群，构筑对外交通和对内交通并举的多功能机场体系。其中首都机场将建设成为复合型亚太航空枢纽的目标定位与北京综合性的世界城市定位对应；即将启动建设的首都第二机场可定位为以承接“国内”转“国内”的航班为主、兼顾国际包机使用的国际枢纽机场，并可作为国际货运航空公司的基地机场；天津机场定位为服务于渤海湾地区的大型枢纽机场，立足于发展国际低成本航空和国内干支线航空以及货运航空。另外，位于唐山和秦皇岛之间的秦皇岛晒甲坨机场计划在2010年动工兴建，可规划作为服务于冀东地区的旅游型国际机场。 三、世界城市群与机场群协同发展的比较分析 在全球城市体系中，人流、物流、资金流、信息流及技术流是城市间实体或虚拟联系的主体，评价全球城市往往更为关注上述经济要素的关系数据，而非自身所有的空间形态、经济规模、跨国公司总部数量等属性数据。空中航线是评价全球城市重要而显性的关系数据之一，全球机场体系则是全球城市体系中人流、物流的主要物化载体，并与全球城市体系在功能定位、规模等级等方面存在着基本对应关系。如果全球城市在国际经济、贸易、政治、文化上占据主导地位，所在城市的机场也必然是全球航空枢纽，这些航空枢纽往往是促成全球城市繁荣发展的物质要素和必备条件。并在其城市群的空间范畴内形成世界级的机场群，以构筑服务于整个区域或国家的航空网络，满足于全球城市进行国际政治、经济和文化活动的各种需求。 在全球城市系统中，成熟的城市群主导着国家社会、经济、文化、金融、通讯、贸易等活动和对外联系的发展及政策的制定，并发挥着国际性的枢纽功能，这以其构筑的发达国际海运网络、国际铁路网络和国际航空网络为表象。根据欧洲“多中心网络”（POLYNET）的实证研究，他们利用工作日航空和铁路时刻表作为商务旅行的替代来分析8个巨型城市地区（Mega-city Region）之间的信息交换[7]。其研究结果表明，伦敦地区压倒性地被高度连接着，巴黎地区和莱茵/美茵地区次之。显然航空运输业是城市群发挥“枢纽”功能中不可或缺的对外交通方式，它是保障城市群中这一枢纽功能实现的主要途径，它在城市群中直接发挥着集散功能和扩散功能。全球城市普遍拥有功能齐全的多机场体系，其突出重点是国家门户职能、国际客运中转枢纽职能。如伦敦境内共有5个民用机场，其中希斯罗机场是世界上 最大的洲际枢纽机场；盖特威克机场主要服务于北美国际航线以及旅游包机航线；斯坦斯特德机场主要供低成本、旅游包机以及货运航空公司所使用；伦敦城市机场则是服务于伦敦金融区的小型商务机场；卢顿机场主要为休闲度假的国际旅客服务。另外，位于伦敦西南的范堡罗空军基地则是每年举办英国国际航空航天展览会的航展机场。相比之下，以首都机场为核心的京津冀地区机场群在运营数量、规模总量以及功能结构等诸多方面尚有待完善（表1）。 四、北京建设国际航空交通体系面临的问题 1、京津冀地区机场群的功能缺失 在全球城市体系中，其国际航空交通系统应形成层次分明、分工合作的等级结构体系和网络结构体系。目前纽约、伦敦、东京、巴黎等综合性的全球城市地区已形成成熟的多机场体系，这些全球城市的航空交通总体运营规模和功能体系反映在区域内的机场群之中。相比之下，北京地区现仅有首都机场这唯一的航空枢纽，尚缺失许多专业化的航空运输功能，如成规模的低成本航空、公务航空、通用航空、旅游包机以及私人专机等。北京作为崛起中的全球城市，其国际航空交通功能应与北京建设全球城市的需求匹配，在启动首都第二机场规划建设的同时，依托京津冀地区的机场群完善和弥补这些专业化功能，最终形成完整的机场功能体系和等级规模体系。 2、首都机场建设世界级航空枢纽的步伐滞后 （1）旅客的中转比例低 目前首都机场的首要功能定位是全国航空交通中心，根据2008年中国国内旅客10大始发地旅客人数和份额统计，北京地区机场的始发地旅客为2161.1万人次，所占份额为13%，其“国内”转“国内”的功能有待发挥。其次是国家门户机场和国际枢纽机场，首都机场国内转国际的主体功能反映其作为整个国家的国内外衔接腹地的性质，首都机场以始发终到的国际旅客为主的旅客特性也直接反映其的国际交往中心的地位。但首都机场的旅客中转比例目前不到10%，而国际公认指标要求达到30%至40%。由于韩国首尔仁川、日本东京成田两大机场便利的中转服务对航空旅客极具吸引力，以至目前每年中国-北美的旅客有30%左右通过这两大机场中转，这导致大量国际旅客的流失，造成国家民航收益的流失和国际影响力的下降。这一现象出现的主要原因可归咎于首都机场“国际转国际”枢纽功能的缺失和“国际与国内”中转功能的弱化。 （2）国际旅客比重偏低 北京首都机场2009年旅客吞吐量达6533.73万人次，一跃成为世界第三大机场，仅次于美国亚特兰大机场和伦敦希思罗机场。从旅客构成的角度来看，首都机场现行的发展模式与年旅客量排名世界第一的亚特兰大机场模式类似，其运输总量主要由国内航空旅客量所支撑的，而非国际航空旅客量，但这一数据恰恰是世界城市的重要评价指标之一。与世界主要航空枢纽相比，但首都机场的国际旅客比重偏低，其发展应沿循世界上最大的国际枢纽机场――伦敦希斯罗机场模式，该机场2008年旅客吞吐量为6700万人次，其中11%为英国国内乘客，43%为短程国际旅客，46%为长途国际旅客，国际旅客所占比例合计高达89%。希斯罗机场现有90个定期航空公司往返于世界上的184个目的地，而首都机场2008年的国际通航点尽管增加到91个，仍与世界城市的要求标准差距明显。在2006年按国际旅客吞吐量排名前10位的机场中，欧、亚地区各占五席，排名世界前1-4位的伦敦希斯罗、巴黎戴高乐、阿姆斯特丹史基浦和法兰克福美茵等机场均位于欧洲全球性或区域性的全球城市之列，伦敦盖特威克机场也位居世界第7位，相比之下首都机场的国际客运量排名位列前10名之外，尚不及泰国曼谷机场、阿联酋迪拜机场。伦敦地区的国际旅客吞吐量规模是伦敦作为全球金融中心城市的直接参照，也反映出伦敦作为全球主要商业中心、文化中心和旅游中心的地位。当前首都机场亟待增加国际通航城市数量以及提高国际旅客在机场旅客吞吐量中的比例。 五、提升北京国际航空交通实力的主要对策 1、发挥京津冀机场群的支撑作用 在北京全面建设现代化国际大都市的新阶段，航空交通应起到先行和引导作用。首都机场的航空业务量不应仅局限于数量的递增，更应注重于质量的提升，其国际航空旅客量的增长比航空旅客业务总量的增长更为迫切，毕竟北京城市的国际化进程与国际旅客吞吐量的规模是息息相关的。为了大力提升北京国际航空交通的运营总量和比例份额，首都机场、天津滨海机场以及规划建设的首都第二机场应构筑复合型的国际航空枢纽，共同承担国内枢纽和国际枢纽两大职能，形成功能完善、分工合作的国际航空交通体系。总之，京津冀地区机场既需要承继首都地区年旅客运输总量快速增长的势头，同时也将提高国际旅客比重及增加国际通航点数量列为发展的重点。 2、实现首都机场发展的战略转型 为了满足北京城市定位以及国际民航竞争的需要，应把“国内”转“国际”、“国际”转“国际”的中转作为首都机场的市场开发重点，使“国内”转“国内”的枢纽功能分化到首都第二机场和天津滨海机场，逐步疏解国内航空旅客，并在此基础上逐步调整相应的航班时刻、航线网络。同时大力发展空铁联运，使首都机场日益紧缺的起降时刻（SLOT）腾出来用于国际航班和远程航班，将使国内旅客更多地通过高铁进行国内和国际的换乘。需要进一步提升首都机场地区城市功能，使其成为功能齐全的航空城，吸引国内外中转旅客的经停中转。北京目前实行的“24小时免签”现行政策不足以吸引国外航空旅客在首都机场进行国际中转，为了应对韩国仁川机场的“7天免签”的政策竞争优势，除了已对日本实现15天的入境免签证待遇之外，还应针对不同国家实现7天~6个月不等的免签证、落地签证制度。2009年的北京入境游客数量在417万人次左右，而世界城市每年接待国外游客量通常在1000万人次以上[8]。根据北京市旅游局测算，如果北京2010年实行“7天免签”的签证政策，将新增约450万的入境游客。这样，北京将快速达到世界城市接待国外游客1000万人次/年的标准。 结语 在北京建设世界城市的进程中，一方面在经济全球化的背景下，应先期构建以北京为中心的国际交通体系，为全面建设全球政治、文化、金融、商贸以及科技等中心奠定坚实的物化基础，另一方面还应顺应区域一体化的趋势，在京津冀地区城市群背景下予以规划建设，以建立健全北京建设世界城市所应具有的各项职能体系。

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